Производственные и инвестиционные программы — основание для расчета тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса

С принятием Федерального закона № 210-ФЗ впервые законодательно установлена обязанность организаций коммунального комплекса составлять производственную и инвестиционную программу. Право свободно распоряжаться средствами, полученными организацией коммунального комплекса вследствие повышения эффективности, создаст благоприятные экономические предпосылки для дальнейшего развития организации коммунального комплекса. Необходимо учитывать, что для развития коммунального комплекса разрабатываются и принимаются три программы. Первая — производственная программа организации коммунального комплекса, вторая — программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования, третья — инвестиционная программа организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры. Программы различаются между собой по целям, субъектам их принятия и срокам реализации. Отличительные особенности каждой из программ:

Цели

Целью производственной программы является обеспечение оказания коммунальных услуг. Цель программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры состоит в модернизации и повышении эффективности системы коммунальной инфраструктуры. Обеспечение финансирования модернизации системы коммунальной инфраструктуры — цель инвестиционной программы.

Субъекты и порядок принятия

Производственная программа самостоятельно разрабатывается и принимается организацией коммунального комплекса и подлежит согласованию с органом исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления (на практике чаше всего исполнительным. который имеет профильную направленность) и утверждается представительным органом муниципального образования. Инвестиционная программа разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подготовка проекта инвестиционной программы производится организацией коммунального комплекса. Подготовленный проект инвестиционной программы предоставляется организацией коммунального комплекса в орган регулирования муниципального образования, который проводит проверку соответствия проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее формирование и проверку обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей.

Сроки

Срок действия производственной программы не может быть менее 1 года. Сроки действия программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и инвестиционной программы не должны быть менее 3 лет. Разработанные предприятиями коммунального комплекса производственная и инвестиционная программы являются основаниями для установления ценовой ставки (тарифа) по каждому виду жилищно-коммунальных услуг, оказываемых данным предприятием или организацией. Рассмотрение, утверждение и предоставление программ организаций коммунального комплекса возложено на орган исполнительной власти муниципального образования. Сегодня законодательно определены полномочия представительных органов муниципальных образований в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса. Производственная программа направлена на обеспечение производства товаров и услуг, включая мероприятия по реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры. Основная цель производственной программы — обеспечить:

  • сбалансированность, реальность и обоснованность расходов предприятия по выполнению принятых обязательств в соответствии с заключенными договорами при наличии соответствующих мощностей
  • прогнозируемый объем с учетом ввода в эксплуатацию дополнительных мощностей, подключения новых потребителей к системе коммунальной инфраструктуры, который не определяет содержание программы, но обязательно учитывается при ее формировании
  • поступление денежных средств в размере, необходимом для реализации программы

При разработке производственной программы предусмотрен ряд обязательных требований к ее структуре:

  • обоснование обеспечения прогнозируемого объема и качества производимых организацией товаров (услуг);
  • наличие плана мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривают его улучшение качества производимых товаров (оказываемых услуг) и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции, эксплуатируемой этой организацией, системы коммунальной инфраструктуры.

Производственная программа состоит из двух разделов: плана производства продукции (услуги) в натуральном выражении и плана производства продукции (услуги) в стоимостном выражении. Разработка производственной программы предприятия коммунального комплекса является сложным процессом, поскольку в нем приходится согласовывать и учитывать огромное число различных факторов. Типовой алгоритм разработки производственной программы включает в себя следующие этапы:

  • анализ выполнения плана в отчетном и предшествующем плановому периоде;
  • планирование объема продаж на основании предполагаемых договоров;
  • расчет производственных мощностей предприятия;
  • планирование выпуска продукции (услуги) в натуральном и стоимостном выражении;
  • оценка производственной программы;
  • разработка мер по реализации программы;

Очень важно учитывать, что производственная программа организации коммунального комплекса содержит не только перечисление видов продукции (услуг), которые планируется выпускать (предоставлять) в ходе эксплуатации систем коммунальной инфраструктуры с указанием объемов производства и обоснованием ценовых показателей, но также и план мероприятий по реконструкции указанных систем. Без плана реконструкции указанных систем производственная программа не может быть признана производственной программой организации коммунального комплекса. Инвестиционная программа — разрабатываемая организацией коммунального комплекса и утверждаемая органами местного самоуправления — программа мероприятий по строительству и модернизации системы коммунальной инфраструктуры, финансируемая за счет надбавки к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса и из других источников. Инвестиционная программа разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Программа комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры — это комплексная оценка развития систем жизнеобеспечения муниципального образования на перспективу. Основная цель Программы комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры — оптимизация, развитие и модернизация муниципальных коммунальных систем теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения и водоотведения для сохранения их работоспособности или обеспечения целевых параметров улучшения их состояния. При отсутствии программы:

  • ОКК не знает перспектив развития города и не может планировать развитие систем на долгосрочную перспективу.
  • Следовательно, повышаются риски ОКК. что может привести к ухудшению финансового состояния и снижению качества услуг.
  • Не решены вопросы земельных сервитутов.
  • Нет системного подхода к повышению качества услуг и улучшению экологической ситуации.
  • Минимальные требования к ТЗ не включают большинство документов, предусмотренных Градостроительным кодексом, что ведет к повышению неопределенности.

В случае отсутствия такой программы за основу берется техническое задание на ее разработку, в котором должны присутствовать:

  • Перечень строительных площадок, а также перечень зданий и пр.. которые необходимо обеспечить доступом к системам коммунальной инфраструктуры в период реализации инвестиционной программы.
  • Максимальная нагрузка данных площадок зданий и пр. по данному виду коммунальных ресурсов.
  • Проектная нагрузка территориальных зон на период реализации генплана.

Инвестиционная программа и расчет необходимых для ее реализации финансовых средств является основанием для органа регулирования муниципального образования по установлению инвестиционных надбавок и тарифов на подключение. Одной из задач инвестиционной программы является определение оптимальной схемы финансирования инвестиций в строительство и модернизацию коммунальной инфраструктуры, что повлечет за собой привлечение средств из разных источников. Инвестиционная программа в основном разрабатывается на долгосрочный период регулирования. Необходимым атрибутом при представлении инвестиционной программы является расчет тарифов организации в соответствии со сроком окупаемости программы. Приложением к инвестиционной программе являются: копии документов по привлечению долгосрочного финансирования инвестиционной программы (в случае привлечения); расчет эффективности инвестиционных программ с обоснованиями их приоритетности по сравнению с иными возможными решениями; сроки проведения мероприятий по кварталам регулируемого периода. Инвестиционные программы должны содержать в себе следующие сведения:

  • виды мероприятий;
  • сроки проведения мероприятии по годам и кварталам регулируемого периода;
  • стоимость мероприятий в разбивке по годам и кварталам регулируемого периода;
  • предполагаемые источники финансирования мероприятий;
  • дисконтированный срок окупаемости;
  • величину чистого денежного потока;
  • величину эффекта;
  • сроки ввода в эксплуатацию объектов.

Таким образом, органы местного самоуправления наделяются широкими полномочиями по определению направлений развития инфраструктуры и определению источников их финансирования. В руках органов местного самоуправления сконцентрированы полномочия не только по установлению планов развития систем коммунальной инфраструктуры, но и. что более важно, эти полномочия подкреплены правом установления соответствующих тарифов. Рассматривая процессы регулирования на региональном уровне, необходимо учитывать критерии доступности тарифов для потребителей. Органы местного самоуправления оказались не готовы ни в финансовом, ни в организационном плане к управлению жилищно-коммунальным хозяйством, особенно в вопросах проведения сбалансированной тарифной политики. Мониторинг инвестиционных программ организаций коммунального комплекса выявил следующие проблемы:

  • Неготовность в целом организаций коммунального комплекса к разработке инвестиционных программ.

Основные критерии процесса регулирования

В 2006 и 2007 гг. экспертными организациями осуществлена независимая комплексная экспертиза представленных инвестиционных и производственных программ организаций коммунального комплекса и теплоснабжающих организаций. Проведенная экспертными организациями работа показала в целом отсутствие качественных инвестиционных и производственных программ:

  • в основном в программах не были четко указаны источники финансирования;
    • не четко были определены результаты включения финансовых средств в тарифы организаций:
  • источником финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса в основном являлись тарифы организаций коммунального комплекса, а не надбавки, определенные Федеральным законом от 30.12.2004 №210-ФЗ.

Необходимо отметить, что большинством субъектов Российской Федерации на 2007 год не разработаны комплексные программы развития территорий. Кроме того, выявлена неготовность на уровне органов местного самоуправления (по большинству муниципальных образований субъектов Российской Федерации) к осуществлению полномочий по государственному регулированию тарифов, которая выражается в отсутствии соответствующей материально-технической базы и остром кадровом дефиците.

  • Неготовность в целом к осуществлению регулирующих функций на уровне органов местного самоуправления.

С 1 января 2009 года регулирование предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение, предельных индексов максимально возможного изменения тарифов на товары и услуги организаций в сфере водоснабжения, водоотведения и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации осуществляться не будет. Весь перечень полномочий по регулированию тарифов в сфере жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Отсутствие принятых на федеральном уровне нормативных документов, оказывающих методологическое обеспечение процесса тарифного регулирования на уровне органов местного самоуправления, осложняет разработку программ организаций коммунального комплекса и. соответственно, процессы тарифного регулирования на местном уровне. В настоящее время Минрегион России в целях методологического обеспечения регулирующих органов разработало и проводит процедуру межведомственного согласования следующих документы:

  • Методические рекомендации по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.
  • Методические рекомендации по разработке производственных программ организаций коммунального комплекса.
  • Методические рекомендации по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.
  • Методика проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.

Основные цели разработанных документов

  • Формирование инструментария по реализации регулирующими органами полномочий сфере экономического регулирования деятельности организаций коммунального комплекса.
  • Создание единого методологического подхода при подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса. при разработке производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, организации и проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.

Принятие данных документов послужит основой для методологического обеспечения по разработке производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса на региональном уровне. Разработанные методические документы раскрывают основные принципы, заложенные в Федеральном законе от 30.12.2004 № 210-ФЗ:

  • Обеспечение доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.
  • Установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса.
  • Четкое разграничение инвестиционных мероприятий по источникам финансирования (инвестиционная надбавка, плата за подключение). Но вместе с тем, существует необходимость включения в разрабатываемые документы следующих доработок:
  • Определение характера мероприятий, финансируемых за счет инвестиционных надбавок, за счет прибыли организации.
  • Определение периодичности и сроков мониторинга производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, уточнение набора показателей мониторинга.